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德国新政府给德俄天然气管道项目设下重重障碍,欧盟法律关或让“北溪-2”难过关

<a href=德国新政府给德俄天然气管道项目设下重重障碍,欧盟法律关或让“北溪-2”难过关”/>“北溪-2”天然气管道项目建设工地的资料照片

  21日,俄罗斯向德国输送天然气的亚马尔-欧洲管道改变输气方向,将欧洲天然气价格推上新高。美国和欧洲一些政界人士指认俄罗斯此举的目的是就乌克兰局势和一些欧洲国家拖延“北溪-2”天然气管线认证而施压欧方。但克里姆林宫称,亚马尔-欧洲管道调转输气方向与“北溪-2”“完全无关,纯属商业状况”。

  近日,随着德国新政府的上台,连接德俄的“北溪-2”天然气管道项目再遇波折。德国副总理哈贝克18日对《法兰克福汇报》直言“北溪-2”是一个地缘政治错误。德国新外长贝尔伯克12日在接受德国电视二台采访时也表示,根据德国执政联盟的协议,“北溪-2”项目目前不适合欧洲能源法相关标准。

  事实上,自11月16日德国联邦网络管理局宣布暂停“北溪-2”天然气运营商资格认证程序后,“北溪-2”的前景就遭遇挑战。

<a href=德国新政府给德俄天然气管道项目设下重重障碍,欧盟法律关或让“北溪-2”难过关”/>德国外长贝尔伯克

  在资格认证和审查上一路遇“坎”

  能源问题是德国前总理默克尔在推动经济发展转型中最看重的方面,其上任之初就通过了《可再生能源法》,从而带动了全欧光伏产业的发展。而在改善能源结构方面,默克尔也高度重视,其中与俄罗斯共同推动的“北溪-2”天然气管道项目可谓其最后的“政治遗产”。

  但是随着德国政府的换届,“北溪-2”在资格认证和审查上一路遇“坎”。德国联邦网络管理局上个月宣布由于“北溪-2”管道运营商的组织形式不符合德国法律规定,因此暂停相关资格认证程序。

  此外如贝尔伯克所言,“北溪-2”还要面对欧盟委员会的审查。根据欧盟法律规定,天然气管道运营和天然气销售两块业务应独立运作,即使“北溪-2”天然气运营商资格在俄德斡旋下获得相关资质认证,但在审查方面也会受到欧盟委员会的严格把控。

  欧盟委员会利用错综复杂的程序影响决策过程和结果,将可能是“北溪-2”得以顺利运行的最后难关。基于《欧洲联盟条约》第17条,欧盟委员会在立法领域拥有提议和起草立法的权利。此外,欧盟委员会还拥有议案审查的创制权,这种创制权相当于预先否决权,欧盟委员会作为规则制定者,可以利用创制权这一先发优势引导欧盟政策朝着其理想的方向发展。

  对于错综复杂的“北溪-2”项目,拥有政策制定优势的欧盟委员会既可以利用“捆绑”策略,将一些符合利益诉求的审查内容纳入不合规的内容当中,形成“一揽子协议”,使得通过的难度增加;也可以采取“分拆”策略,将“北溪-2”项目分割成几个形式上独立的议案,增加其审查通过的难度。

<a href=德国新政府给德俄天然气管道项目设下重重障碍,欧盟法律关或让“北溪-2”难过关”/>“北溪-2”天然气管道项目建设工地的资料照片

  欧盟“硬法”让能源过境难“自由”

  根据《能源宪章条约》第7条第1、4款对于能源过境自由原则的规定,每个缔约方应“采取必要的措施促进过境运输”,不得“在起运地、目的地或所有权方面进行歧视, 以及由这些差异产生价格歧视”“不能无理由地拖延、限制或增加过境费用”,且“过境请求不受跨国管道的国民待遇要求限制”。

  基于过境自由原则,在能源管道过境方面,相关国家应该对在其领土内项目部分的运行履行一切必要义务:如“确保天然气不间断流通”,如果过境国中断或减少过境, 将会违反所有这些过境义务。

  不过能源过境自由虽然有法可依,但《能源宪章条约》因不具备强制性,被认为是国际“软法”。德国在暂停“北溪-2”项目时引用的却是欧洲“硬法”——《欧洲能源法》,将“过境自由”视为相对的权利,而非绝对的权利。因此,若德国或其他欧盟国家施加影响,国际“软法”在欧盟“硬法”面前就难以奏效,能源过境自由也将难以实现。

  进一步看,在《能源宪章条约》制度内,过境自由被认为是缔约方集体能源安全的关键问题,因为能源资源从生产者到消费者的路径需要越来越多地跨越多个国家边界,但德国却将国家主权观念绝对化,在复杂地缘政治的背景下,难以真正履行天然气管道过境自由的“行为义务”。

  一旦“北溪-2”管道认证被“歧视”,能源过境非“自由”,这条天然气管道将面临被废弃的风险,这不仅是俄罗斯不愿意看到的最坏结果,德国及欧盟也要遭受重大损失,这对俄欧能源合作将是灾难性的打击。因此,在“北溪-2”项目上,德、欧需要谨慎行事,弱化绝对国家主权,在资质认证与审查的过程中“去政治化”,以实现双赢。

  作者:上海社会科学院区域经济一体化法治研究中心秘书长 孙祁

  编辑:陆纾文

  责任编辑:宋琤

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